大部制改革的雷声与雨点拳

核心提示:事实上，改革开放 0余年，中国根据各个时期改革发展的要求，逐渐推进政府职能转变和机构改革。自1982年至今，大的政府机构精简最少已有6次。

【编者按】

一个尖锐的箭头冲破 部 字，此期封面的 部 代表大部。此次两会，最引人注目的议程之一就是 大部制 改革。

发轫于2005年的 大部制 改革至今已近8年，其间，经历了2008年的再次启动，到现在的重新发力，改革的初步成效开始显现，但是存在的问题一样诸多。

花样繁多的行政审批权仍然是吸引众多应届毕业生考公务员的重要原因；政府职能的转变仍有很多方面停留在纸面上；决策权、履行权、监督权依然没有很好地理顺。

这次 大部制 改革被人赋予了很多期望，希望能通过这次行政系统的改革来推动其他更重要方面的改革。

本期关键词：大部制

酝酿改革始于2005年

大部制 改革酝酿始于2005年12月，当时中央政治局开会研究深化行政体制改革的问题。2006年2月，国务院召开深化行政体制改革的联席会议，发改委、财政部、中编办等数个综合部门参与讨论，召集人为时任国务委员兼国务院秘书长华建敏。

2006年9月，改革意见初稿出台，2008年2月召开的中共10七届二中全会，通过《关于深化行政管理体制改革的意见》和《国务院机构改革方案》，同意把方案提请十一届全国人大一次会议审议。

2008年 月，国务院正式启动新一轮机构改革方案，大部制改革拉开序幕。是次改革中，触及调剂变动的机构共15个，国务院新组建了工业和信息化部、交通运输部、人力资源和社会保障部、环境保护部、住房和城乡建设部。

尔后，地方的 大部制 改革拉开帷幕，其中以广东深圳、广东顺德、湖北随州等地最为突出，如深圳 大部制 改革后党政机关减少到16个大部门，顺德的 大部制 改革则伴随着顺德扩权而进行，成为地级区的一个特例。

但 大部制 的改革并没有到达预期目的。中央党校教授王贵秀对2008年的 大部制 改革评价不高。王贵秀认为，党政机构权利集中是目前出现问题的症结所在， 大部制 改革并未改变这一现状， 撤销了一些部门，反而扩大了部份部门权限 。

事实上，改革开放 0余年，中国根据各个时期改革发展的要求，逐步推进政府职能转变和机构改革。自1982年至今，大的政府机构精简至少已有6次。

总的趋势是机构在裁撤，人员在减少。如1982年国务院100个部门（含部、委、局、办）精简到61个；1988年，依照职能转变的要求，国务院工作部门由67个减少到60个；199 年，国务院工作部门机构从86个减少到59个；1998年，国务院的40个组成部门，仅保存29个；200 年，国务院组成部门进一步减少到28个；2008年，国务院组成部门则减少到了27个。

但一个客观的事实上，几近每次裁减以后，政府机构都会经历一个再膨胀的过程。1982年国务院部门、直属机构裁减到61个，1988年膨胀为67个，到199 年乃至达到86个。1998年以来，虽然国务院组成部门在不断减少，但国务院还有诸多直属机构、办事机构、直属事业单位、部委管理的国家局以及议事调和机构和临时机构，事实上国务院机构的总量并没有实质性的减少。

如200 年改革，国务院组成部门减少了一个，但新成立了一个特设机构国务院国资委，另外还组建了一个正部级事业单位银监会。2007年，又新成立国家预防腐败局。

2008年的机构改革方案，国务院组成部门减少一个，正部级机构减少四个，但新成立一个正部级的议事协调机构国家能源委员会，新组建国家能源局、国家国防科技工业局、国家民用航空局、国家公务员局等四个国家局，机构总数仍无实质性减少。

改革呼声再起

在去年11月的十八大报告提到要 稳步推动大部门制改革 后，官方学者近期为大部制改革吹风，最新一期的《求是》杂志即刊登国家行政学院党委书记 的文章。

文章称： 要稳步推动大部门制改革，对职能相近、管理分散的机构进行合并；对职责交叉重复、相互扯皮、长期难以调和解决的机构进行调整；对职能范围过宽、权利过分集中的机构进行适当分设，逐渐建成科学合理、顺畅高效的大部门制行政机构体系。

作为隶属国务院的一个智囊机构，国家行政学院有关 大部制 改革的相干课题，自2008年国务院机构调整以来，备受各界舆论关注。

在2012年年初，国家行政学院即着手一项内部的重点课题研究，核心内容是就十八大报告中的 改革布局 提出建议参考。

当今世界，由于国情有别，各国政府机构设置虽无划一模式，但有一点可肯定，市场经济国家施行的皆是 小政府、大社会 ：美国目前的部级机构仅15个；英国18个、加拿大19个、澳大利亚16个、法国18个、德国14个、西班牙15个、日本12个、韩国18个、新加坡15个。而当下我们国务院下属的部委就有28个，特设机构1个、直属机构18个、办事机构4个。

改革开放 0年，大的机构精简至少有五次，其间部委合并也屡见不鲜。此次中央高层决定再对政府机构动刀，原因是政府部门的职能堆叠、机构臃肿问题至今未解决好。积重难返，若不将相近部门合并，釜底抽薪，不但政府瘦身难，而且由于政出多门，相互掣肘，决策效力则无从提高。从这方面看，推行大部委制有必要，并不是多此一举。

但是，改革的次序应如何安排？是先改机构还是先改行政审批？以往的机构改革，哪次不是改一回膨胀一回，这次能避免吗？官员分流问题怎样解决？机构虽然合并了，功能怎样整合？决策、履行、监督怎样调和？等等诸如此类的很多专家担心的问题仍是待解之谜。

新一轮突出职能转变

行政职能的条块分割、碎片化，不仅致使行政效能低下、经济资源浪费，更重要的是，影响到履行宏观经济调控、市场监管和社会管理等职能，影响到向民众提供高质量的公共服务和社会保障。

正源于此，十八大报告中提出的总括性表述是： 稳步推进大部门制改革，健全部门职责体系。

对此，国家行政学院教授竹立家解释， 大部制 改革的目的不是政府裁员，也不是精简机构，而是人员岗位合理化、机构合理化，其实质是分权，既包括平级的权力转移，也包括向下级的放权。

每一次行政机构改革，部门利益和官员职位都会成为改革的重要难点。 大部制 改革首先是对个人利益和部门利益的修正，1涉及到利益就有博弈的问题。 竹立家说。

大部制 并不是简单地将某几个部门并在一起，也不是说政府部门越大越好。 竹立家说， 大部制 改革最让人担心的是，虽然部门合并了，但政府职能没有调剂。 未来的 大部制 改革，要逐步适应经济社会发展的需要，实现政府职能的转变。

竹立家认为， 大部制 改革之所以需要特别强调 转变政府职能 ，就是由于如果只是作机构设置上的情势调整，只在数量上简单裁减，无济于事，而这个转变就是由经济建设型政府，逐渐向服务型政府转变。

有专家指出，大部委究竟应该多大适合？是越大越好吗？非也。经济学讲适度范围，一定是从交易成本看。科斯当年研究企业，曾明确指出企业规模决定于交易成本。企业如此，政府也如此。毫无疑问，国务院推行大部委制，原本是希望提高行政效率，节省协调本钱。如果范围过大，致使协调本钱更高，那末这样的改革就是得不偿失了。

首先，以改革行政审批为突破口。中央推行大部委制，旨在完善政府服务，而不是行政权的简单集中。因此政府机构不管怎样改，归根结底就一条，即转换角色，建设服务型政府。这几年，中央一直再三告诫，要规范和减少行政审批，并最终将审批制过渡到备案制。若能令此项改革走先一步，将行政审批改为备案，那末迷恋政府机关的人必大大减少，于是机构改革则可顺水推舟。

其次，切忌刮风。其实， 大部制 改革的重点不在 大 ，而在功能整合。 大 不是改革的目的，机构设置大小，必须充分考虑交易成本，宜大则大，宜小则小，不可一味地求全追大。即便是功能相近的机构，合并也可分步到位。总的说有两个原则，一是先动人后动机构，二是先试验后推行。分流人员若不先作安置，动机构必有阻力；若不试点就推广，全线出击难免会打乱仗。

最后，完善制衡。大部委一旦组建，毫无疑问，它所掌握的资源会更多。经验表明，权利失去制衡会滋生腐败，因此，如何对大部委施以制衡，是大问题，很紧迫。在下以为，中纪委的纪律检查重要；国家审计署的财务审计也重要，但更积极的制衡应是行政权分立，即决策、履行、监督分开，让裁判不得打球。对此深圳早年有探索，决策层不妨加以鉴戒。